El «sistema comunal» no estuvo inscrito desde el principio en el proyecto bolivariano de democracia participativa y protagónica. Sus inicios deben buscarse en el segundo gobierno de Hugo Chávez y, tal como se desprende de los reproches de este a ministros y funcionarios, las comunas y los consejos comunales no lograron cuajar como una nueva institucionalidad. Enredadas en la maraña de instituciones creadas por el chavismo y sin autonomía política, estas formas se superpusieron a tradiciones de asociatividad popular ya existentes y no lograron crear capacidades institucionales para las responsabilidades que se les asignaron.